委托代理人霍喜莲，系湖北孔优旺律师事务所律师。代理权限:特别授权。
委托代理人胡宏武，湖北孔优旺律师事务所实习律师。代理权限:特别授权。
被上诉人(一审被告)十堰市郧阳区人民政府(原郧县人民政府)。
法定代表人孙道军，该区区长。
委托代理人许峰，系该区人民政府法制办公室主任。代理权限:特别授权。
委托代理人杨国成，系该区国土资源局政策法规室主任。代理权限:特别授权。
上诉人刘功政因土地行政登记一案，不服十堰市张湾区人民法院(2014)鄂张湾行初字第00012号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月6日立案后，依法组成由审判员宋志彪担任审判长并主审，审判员郭霞、审判员井家坤参加的合议庭，于2015年1月28日公开开庭审理了本案。上诉人刘功政的委托代理人霍喜莲、胡宏武，被上诉人十堰市郧阳区人民政府的委托代理人许峰、杨国成到庭参加了诉讼。因本案不能在正常审限内审结，本院申请延长审理期限，湖北省高级人民法院批准同意本案延长审理期限。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，1987年1月10日，郧县国土资源局(原名郧县土地管理局)为郧县茶店镇双扶食用菌厂使用的位于郧县茶店镇茶店村七组土地颁发了《土地使用证》。《土地使用证》登记内容为:土地使用单位为茶店镇双扶食用菌厂;单位性质为集体;土地用途为建厂;土地权属为集体0.7亩;被征土地总面积0.7亩;建筑面积200.6平方米。1999年11月18日，郧县茶店镇社会福利加工厂向郧县国土资源局提出(因名称更换)书面申请，要求将上述《土地使用证》中登记的土地使用权人由郧县茶店镇双扶食用菌厂更名为郧县茶店镇社会福利加工厂。1999年11月25日，郧县人民政府批准同意使用集体土地696.3㎡登记发证，土地使用证号为郧县集用(1999)第16190195号。登记内容为:用途为企业;权利人为刘公政;土地权属性质为集体;权属来源为划拨;建筑物占地面积197.4㎡。2004年10月17日，王强持有其与刘功政签订的土地过户协议书向郧县国土资源局申请土地使用权变更登记。土地过户协议书约定:甲方刘功政愿意将位于茶店村四组的福利加工厂用地过户给乙方王强(实有土地面积及四至边界详见土地使用证)，双方原存债权债务关系全部终结。2004年11月17日，郧县国土资源局发公告，内容为刘功政遗失集体土地使用证一本(证号:郧县集用(1999)第16190195号)，自公告之日起一个月内若无异议，将为其重新办理土地登记和发证手续，原土地证书同时作废。同年12月30日，原郧县人民政府批准同意变更登记发证，郧县国土资源局作出土地变更登记，土地使用证号为郧县国用(2005)第16190195号，土地使用者为王强，土地权属为国有，使用权类型为划拨，用地总面积696.3㎡，建筑占地面积197.4㎡，地址为茶店镇居委会四组。2006年9月29日，王强将该宗土地的房屋及附属机械设备全部卖给何先平，何先平又卖给王先珍(土地使用权证:2011第1619015号)，2011年12月，王先珍将此土地上的附着物拆除。
2013年10月28日，郧县茶店镇茶店村民委员会向郧县国土资源局申请，认为“原茶店福利加工厂位于我村四组雷家沟口，属于村办企业，占地696.3㎡，…用地性质属于集体土地。…其中一个买受人以原土地使用证丢失为由，欺骗相关部门，将该宗集体土地办理为国有划拨土地，…后经你局依法注销该宗土地国有土地使用手续，恢复原集体土地状态，鉴于集体土地上的附着物已灭失，我村特申请依法收回该宗土地集体土地使用权”。同年11月7日，郧县国土资源局向原郧县人民政府请示，经请示批准后，于2013年12月4日，郧县国土资源局在十堰日报刊登《关于限期办理土地使用权注销登记的公告》，要求:刘功政在公告刊登之日15日内到郧县国土资源局办理注销土地使用权登记手续，并交回原土地使用证;若有异议，限本公告刊登之日起15日内以书面形式向本部门提出;在规定期限内不提出异议也不申请办理注销原土地权利证书手续，本部门将公告废止已颁发的土地使用权证，并直接办理注销登记。2013年12月25日，原郧县人民政府批准同意郧县国土资源局直接办理土地使用权注销登记，并公告废止刘功政已获土地使用证。郧县国土资源局依据土地所有权人申请和《土地登记办法》第五十四条、第五十六条规定，于当月27日在十堰日报刊登《关于废止土地权利证书的公告》，公告废止了刘功政于1999年11月23日取得的位于郧县茶店镇茶店村四组(原证为七组)处的《集体土地使用证》(原郧县茶店镇社会福利加工厂用地，证号(1999)16190195、用途为企业用地、面积696.3平方米)一本。2014年2月12日，刘功政不服此注销登记行为向十堰市人民政府提出行政复议，2014年3月24日，十堰市人民政府作出十行复决字第(2014)4号行政复议决定。决定维持被申请人注销郧县集用(1999)第16190195号土地使用证的具体行政行为。故成诉。
另查明，2012年2月20日，刘功政得知上述土地上的房屋被拆除遂向郧县国土资源局查询，获知2005年原属于本人的土地使用证变成了王强，2011年又变成了王先珍。故于2012年4月12日，刘功政以不服原郧县人民政府颁发的(2005)第16190915号土地使用权证和(2011)第1619015号的土地使用权证为由，向十堰市人民政府提出行政复议。2012年9月19日，十堰市人民政府作出十行复告字(2012)3号行政复议告知书，告知:郧县国土资源局公告废止了郧县国用(2005)第16190195号土地使用证。刘功政自行到郧县有关部门办理土地登记手续。该土地上涉及的房产、合同等问题应依法采取诉讼方式寻求解决。2013年12月1日，刘功政委托律师向郧县国土资源局申请办理土地登记变更手续。2013年12月11日，郧县国土资源局向刘功政发出《土地登记申请不予受理通知书》，通知决定不予受理办理补发该土地证相关事宜，即不予重新登记和补发土地使用证。
又查明，2014年5月5日，此土地已由原郧县人民政府以国有出让方式初始登记使用权人为王先珍。诉讼中，2014年9月19日，郧县国土资源管理局向刘功政作出《关于注销土地使用权利证书的通知》。通知认为，审核1999年11月的办证档案资料时，应对原郧县茶店镇社会福利加工厂申请名称变更登记，实际登记时将土地使用权直接登记到刘功政名下，同时对超占228.2㎡土地缺少违法用地处理和土地审批情况下，土地登记手续存在瑕疵。依《土地登记办法》第五十八条规定该登记行为应当予以更正。限你自收到本通知书之日起15日内到本机关办理注销土地使用权证的手续，并交回原土地使用证。在规定期限内不办理注销原土地权利证书手续，本机关报经县政府批准后将公告废止已颁发的土地使用权证，并直接办理注销登记。
一审法院认为，土地使用权的变更登记是物权转移的登记行为，应当严格依照法律、法规和法定程序进行。原郧县人民政府于1987年将位于郧县茶店镇茶店村七组土地(原四组雷家沟口)初始登记集体土地使用权人为郧县茶店镇双扶食用菌厂。1999年11月23日，因企业名称变更(即由郧县茶店镇双扶食用菌厂变更为郧县茶店镇社会福利加工厂)，经郧县茶店镇社会福利加工厂申请名称变更登记，原郧县人民政府将土地使用权人由郧县茶店镇双扶食用菌厂变更登记为刘功政(证号:郧县集用(1999)第16190195号土地使用证)。2013年12月27日，郧县国土资源局依据土地所有权人申请和《土地登记办法》第五十四条、第五十六条规定，并报经原郧县人民政府批准，注销刘功政郧县集用(1999)第16190195号土地使用证，并公告废止此证。《土地登记办法》第五十一条规定:“因自然灾害等原因造成土地权利消灭的，原土地权利人应当持原土地权利证书及相关证明材料，申请注销登记。”，第五十四条规定:“当事人未按照本办法第五十一条…规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理，逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记”。故郧县国土资源局经原郧县人民政府批准以“地上建筑物已拆除，土地权利已灭失”为由，作出注销登记行为的理由不符合《土地登记办法》“因自然灾害等原因造成土地权利消灭的，可以申请注销登记”的规定，该注销登记行为主要事实、依据不足。其次，原郧县人民政府认为讼争土地原本归属集体企业郧县茶店镇双扶食用菌厂，在没有物权变动法律行为的相关材料时，错误变动登记在刘功政名下，并依据《土地登记办法》第五十四条规定予以注销，适用法律条款错误，后虽在诉讼中适用《土地登记办法》第五十八条作出《关于注销土地使用权利证书的通知》，更正了法律条款，但终因注销登记行为主要事实、依据不足，该注销登记行为仍属违法行为。关于刘功政要求原郧县人民政府为其办理土地登记手续的诉讼请求，因原郧县人民政府对争议的土地使用权进行了多次变更登记，其中变更登记到刘功政名下时没有法律事实佐证，并且刘功政也没有提交物权变动的法律行为相关证据材料，因此讼争土地的权属无法认定。为了不给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失，原郧县人民政府对此争议的土地使用权应当进行重新审查确认，故刘功政的诉讼请求本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条、第四条，《最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政法》若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下:一、原郧县人民政府于2013年12月27日作出的郧县集用(1999)第16190195号土地使用证注销登记行为违法。责令原郧县人民政府于本判决生效之日起三个月内对位于郧县茶店镇茶店村七组(原四组雷家沟口)土地使用权进行重新审查确认;二、驳回刘功政的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原郧县人民政府负担。
上诉人刘功政上诉称，1.一审法院没有对上诉人的诉求作出判决，本案的行政争议根本没有得到解决。2.二审法院已明确了被上诉人在2013年12月27日作出的废止县集用(2999)第16190195号土地使用证的行为违法，却不撤销该注销行为，而是责令其再审查，这是对被上诉人违法行为的放纵，也是在浪费行政和司法资源，让上诉人的合法权益受到无休止的侵害。3.一审法院在审理本案时将原本属于被上诉人的举证责任强加给上诉人，导致涉案土地权属无法认定，严重侵害了上诉人的合法权益。4.被上诉人在涉案土地使用权属争议期间违法强行将该土地使用权转让给第三人，该行为依法应予撤销。
被上诉人郧阳区人民政府答辩称，1.一审判决的第一项、第二项已对上诉人的诉请作出了公正合理的判决，本案的行政争议已得到彻底解决。2.一审法院判决责令被上诉人重新审查确认符合法律规定，并无不当。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，在二审诉讼过程中，郧县人民政府更名为郧阳区人民政府，郧阳区人民政府认识到被诉注销登记行为适用法律错误，自行纠正该行政行为，重新于2015年2月5日作出公告废止刘功政于1999年11月23日取得的郧县集用(1999)第16190195号集体土地使用证。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人于2013年12月27日公告注销郧县集用(1999)第16190195号土地使用权证的行为是否合法。因被上诉人是适用《土地登记办法》第五十四条、五十六条规定作出被诉行政行为的，结合本案的案情，涉诉土地使用权既没有因自然灾害等原因造成土地权利灭失的事实，也没有非住宅国有建设用地使用权期限届满，国有建设用地使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的事实，更没有已经登记的土地抵押权、地役权终止的事实。故被上诉人作出的废止并注销被诉土地使用权的行为适用法律错误，因在二审诉讼过程中，被上诉人认识自己的错误，重新作出了新的废止并注销登记行为，经法律释明，上诉人坚持要求撤销原行政行为，因原行政行为违法但无撤销内容，故宜判决确认原行政行为违法，但一审法院在确认违法的同时还判令被上诉人对涉诉土地使用权进行重新审查确认，因该判项超出了上诉人的诉讼请求范围和法律规定的权限，故一审实体判决结果处理不当，本院依法予以改判。上诉人关于刘功政要求原郧县人民政府为其办理土地登记手续的诉讼请求，因涉案土地使用权已经被作为国有土地出让地初始登记在王先珍名下，其再要求为其办理土地登记的诉请，违反了《中华人民共和国物权法》关于一个物权只能有一个权利人存在的原则，故该项诉请，本院不予支持，上诉人如果认为权利受损可通过其他途径予以解决。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释(2000)8号)第五十六条第(一)项、第五十七条第二款第(二)项之规定，判决如下:
一、撤销张湾区人民法院(2014)鄂张湾行行初字第00012号行政判决;
二、确认原郧县人民政府于2013年12月27日作出的郧县集用(1999)第16190195号土地使用证注销登记行为违法;
驳回上诉人刘功政的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费用各50元，均由被上诉人十堰市郧阳区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长宋志彪
审判员郭霞
审判员井家坤
二〇一五年五月十五日
书记员罗琴
附本案所适用的法律条款:
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理:
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更
